Para  la consolidación del sistema judicial en Kosovo la Unión Europea puso en marcha la misión EULEX, que asistiría a las instituciones de Kosovo y a las autoridades judiciales en su avance hacia la autosuficiencia, ayudando así a mejorar la accountability y el desarrollo y la consolidación de un sistema de poder judicial independiente y un servicio de policía multiétnica, asegurando que estas instituciones estén libres de interferencias políticas y basándose en normas reconocidas internacionalmente y las mejores prácticas europeas.

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La idea de una independencia condicionada obligó a la comunidad internacional a de cambiar la presencia militar de forma progresiva e introducir una presencia civil. La intervención de la UE en Kosovo solo en la administración de justicia parte de la idea de que un país recién creado tiene que tener como prioridad el fortalecimiento del Estado de Derecho como uno de los pilares más importantes de la construcción del Estado. Desde la perspectiva del imperativo burocrático en la implementación del plan Ahtisaari en Kosovo, la presencia administrativa de la UE es una garantía para mejorar la aplicación de la ley en el país.

        La misión de EULEX  se apoya en 1700 funcionarios comunitarios (jueces, fiscales, policías) y 1200 efectivos kosovares que principalmente son parte del cuerpo ejecutivo. Es muy interesante destacar que se trata de la misión mas importante desde la creación de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), con un presupuesto de 165 millones de euros empleados en 2011 y 110 millones en 2012. Esto supone casi el 10 % del gasto público del gobierno de Kosovo. Teniendo en cuenta esta aportación de la UE podemos considerar que estamos delante de una cifra muy importante tanto para la estabilidad presupuestaria en este país como para la lucha contra el crimen organizado y el reforzamiento del Estado de Derecho. Cabe destacar que desde la implantación de EULEX en 2008 se ha llevado a cabo la detención Fatmir Limaj, ministro y  ex comandante de la UCK (el ejercito de liberación de Kosovo) acusado de corrupción. Últimamente EULEX ha tenido la tendencia de levantar investigaciones en ámbitos donde la competencia recae sobre el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia (con sede en La Haya). Tal es el caso de la investigación en materia de crímenes de guerra (sospechas de tráfico de órganos durante la guerra de Kosovo de 1998).

Desde el punto de vista organizativo cabe decir que el personal internacional de EULEX funciona bajo la inmunidad que les otorga la protección diplomática fundada en la acción exterior de la UE. Este personal rinde cuentas solo ante la UE en materia administrativa, y en materia penal solo en sus países de origen. Este ha sido el caso por ejemplo de policías rumanos acusados de disparar contra manifestantes kosovares en 2009. En esta manifestación murieron dos jóvenes kosovares.

Esta misión se ha enfrentado a varios problemas, sobre todo en el Norte de Kosovo donde la comunidad serbia no reconoce su mandato. Este comportamiento se debe a los mensajes de Belgrado hacia esta comunidad, la cual entiende que EULEX funciona en Kosovo como si fuera un estado independiente, y se comporta con UNMIK (la misión de las Naciones Unidas) de un modo más amistoso, ya que Kosovo no es miembro de la ONU. En el resto del país EULEX no ha tenido dificultades en ejercer su función y según la opinión publica es el único mecanismo que actualmente puede garantizar la ley. En su trabajo  EULEX tiene el apoyo del Representante Especial de la UE que fue nombrado por el Consejo de la Unión Europea a través de la Acción Común el 04 de febrero de 2008 (el día en que fue creado EULEX).

Es la primera vez en la historia de la UE que se otorga a una misión como EULEX poderes que abarcan la función principal de los estados, como es la administración de justicia en las dos ramas: fiscal y judicial. Los tribunales en Kosovo están compuestos por jueces de EULEX que provienen de la administración de justicia de los países miembros y por jueces kosovares. El tribunal constitucional de Kosovo tiene la misma composición: jueces europeas y kosovares. El cuerpo policial presenta de igual forma la misma composición. Si en otras misiones de la UE la presencia policial en terceros países tiene carácter de apoyo a las fuerzas de seguridad en ámbitos de entrenamiento o de apoyo logístico, en Kosovo la policía de EULEX tiene potestades equiparadas a las fuerzas de orden pública de un estado. Así, las fuerzas policiales pueden detener por órdenes de un Tribunal de EULEX. Es la primera vez que la UE se compromete a realizar unas labores tales, y quizá esta experiencia pueda servir en la misión militar ¨Althea¨ que la UE mantiene en Bosnia.

La presencia de una fuerza militar en Bosnia, teniendo en cuenta los cambios producidos en la última década en la región no está justificada. El cambio de la misión Althea en Bosnia por una presencia de tipo EULEX en Kosovo seria un salto cualitativo en la construcción estatal de Bosnia y Herzegovina. El componente militar de la misión de la UE en este país carece de necesidad práctica, teniendo en cuenta que la seguridad no es la principal amenaza en Bosnia sino la dificultad en la construcción del Estado de Derecho. Asimismo, es imprescindible la revisión de los acuerdos de Dayton bajo un marco constitucional que defina mejor las relaciones dentro de la federación que es hoy en día Bosnia y Herzegovina, y así quizás acabar con la presidencia rotatoria en el país. La experiencia de EULEX quizá podría ser un buen ejemplo a seguir en el caso de Bosnia: cambiar la estrategia desde la seguridad hacia la consolidación del Estado de Derecho, es decir, buscar una mayor eficacia en la lucha contra el crimen organizado, la corrupción y la consolidación de la administración de justicia. No obstante, existen problemas de índole económica. EULEX en Kosovo tiene un coste de 130 millones de euros anuales, mientras que la misión Althea en Bosnia apenas cuesta 23 millones de euros al año. Con la reducción del presupuesto de la UE (acordada por el Consejo Europeo de febrero), será más complicado conseguir financiación para montar una misión de tales características en Bosnia. Esto depende también de los estados que participan, quienes en el marco de la crisis económica existente no parecen muy dispuestos a incrementar las partidas para este tipo de misiones. Otro problema que plantea el cambio de estrategia en Bosnia es la aceptación de tal cambio por todas etnias constituyentes o mejor dicho las federaciones constituyentes: Bosnia, Herzegovina y la Republica ¨Srpska¨. Esto puede ser la clave de una mayor integración, que en este momento es el principal desafío de la Federación.

En este terreno a la UE se le puede plantear un problema a la hora de presionar más a las partes para conseguir resultados, ya que está teniendo bastante complicaciones a la hora de construir un proceso de diálogo para un posible acuerdo entre Serbia y Kosovo. Presionar en los dos frentes a Serbia (Kosovo y Bosnia) podría provocar un ruptura de relaciones con Belgrado, que no está de acuerdo en aceptar que para lograr más integración europea tenga que tener menos implicación en Kosovo y Bosnia.

Los que se ve de cerca es que a la misión que la UE mantiene en Bosnia hay que darle otro giro y reactivarla porque la realidad también es distinta, en el sentido de que las comunidades étnicas tienen menos posibilidad de entrar en conflicto y por tanto el foco no sólo se tiene que colocar en garantizar la multiculturalidad y la convivencia, sino adaptarlo a la lucha contra el crimen organizado y el fortalecimiento del Estado de Derecho. Para la UE, cuanto más estrecha sea la relación entre la PESC y la política de ampliación (de los límites de la UE) en esta parte de los Balcanes, mayores serán los resultados a la hora de garantizar más estabilidad en la región. El lema de ¨Althea¨ en Bosnia ha sido garantizar los acuerdos de Dayton, pero como estos acuerdos son el problema principal para garantizar la eficacia en la buena gobernanza en Bosnia, como consecuencia ¨Althea¨ no puede ser muy operativo a la hora de garantizar que el Estado de Derecho en Bosnia funcione mejor. Los acuerdos de Dayton provocan que sea muy difícil consensuar entre las tres poblaciones (bosnios, croatas y serbios) el funcionamiento normal de las entidades constituyentes, así como la separación de poderes.

La UE tiene que empujar más en dos direcciones: 1) Liderar y renovar los acuerdos de Dayton; 2) Dirigir el proceso de integración de Bosnia en la UE como la mejor arma de prevención de conflictos y el cierre de un proceso de posconflicto en esta parte de Europa. La Unión Europea se ha convertido en Kosovo en un factor decisivo en la gobernanza, la seguridad y la construcción del Estado en esta parte de los Balcanes y lo mismo puede hacer en Bosnia.

Las Naciones Unidas siguen ayudando con su presencia, pero en segundo plano.  Desde la declaración de la independencia de Kosovo y la entrada en vigor de la Constitución de Kosovo la autoridad de la UNMIK está en proceso de retirada. Sin embargo, la UNMIK sigue teniendo parte de la responsabilidad, sobre todo cuando se trata de la representación exterior con países que no han reconocido a Kosovo.
La UNMIK se considera como la única presencia internacional legítima por la mayoría de población serbia en el norte de Mitrovica.

Taulant Hasa