La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). ¿Una alternativa en la construcción europea? (II)
2. La estructura organizativa de la OSCE
La OSCE es, comparativamente, una estructura organizativa relativamente barata; en 2013, su presupuesto fue de tan sólo 144,8 millones de euros, sufriendo importantes ajustes desde que estalló la crisis económica mundial. El aparato burocrático consta de dos estructuras claramente definidas: una de decisión política y otra de ejecución de las mismas, en torno al Secretariado.
El órgano más importante de la OSCE son las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno, que cuentan con una periodicidad no definida para concertar las prioridades y definir las grandes líneas de acción de la Organización a máximo nivel político; en los últimos catorce años sólo hubo dos cumbres, en Estambul (1999) y Astaná (2010). A continuación, en la estructura de decisión política se encuentra el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, que se celebra con una periodicidad anual, salvo que se acuerde llevar a cabo una Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno; su función principal es analizar el funcionamiento de la OSCE y aprobar nuevas resoluciones de cara a misiones, actividades, etc. El órgano permanente de la OSCE encargado de las consultas políticas y la adopción de acuerdos es el Consejo Permanente; está formado por los embajadores representantes de los Estados participantes en la OSCE y se reúne semanalmente en Viena para debatir todas las cuestiones que atañen a la organización y adoptar las decisiones pertinentes al respecto. Finalmente, el Foro para la Cooperación en Seguridad también celebra sus encuentros semanalmente en la capital austriaca y su función principal es debatir y, en su caso, tomar decisiones sobre todos los aspectos militares y de seguridad dentro del área de la OSCE; un aspecto este último que es clave de cara, por ejemplo, al control de armamento en su zona de influencia.
Asimismo, existe en la OSCE la “Presidencia en ejercicio”, cargo que ocupa el ministro de Asuntos Exteriores de uno de los Estados miembros que se selecciona cada año, y cuya función principal es ostentar la máxima responsabilidad sobre las acciones ejecutivas y coordinar las actividades de la OSCE. En la actualidad, y durante todo el año 2013, Ucrania, y más concretamente su ministro de Asuntos Exteriores, Leonid Kozhara, ejerce la Presidencia de turno de la OSCE. En esta actividad cuenta con la asistencia de su sucesor y su antecesor en el cargo, formando una suerte de “troika” cuyos miembros son actualmente, aparte de Ucrania, Irlanda (que ejerció la Presidencia en 2012) y Suiza (que lo hará en 2014), y que cuenta con el apoyo del secretario general de la Organización.
Por otra parte, en la OSCE está la estructura de ejecución de las resoluciones y acuerdos adoptados por los órganos de decisión política. Ésta gira en torno al Secretariado, que proporciona el apoyo burocrático esencial para el correcto funcionamiento de la OSCE; su sede principal está en el “ala oeste” del Palacio Imperial de Hofburg y en el auxiliar Palacio Palffy, ambos en Viena. El Secretariado está dirigido por el secretario general de la OSCE, elegido por un periodo de tres años por el Consejo de Ministros o por la Cumbre; desde julio de 2011 el cargo está en manos del diplomático italiano Lamberto Zannier, anterior responsable de la Misión de la ONU en Kosovo. El secretario general representa al presidente de turno y gestiona las estructuras y el funcionamiento de la OSCE. El Secretariado tiene, aparte de su propia Oficina Técnica de apoyo al Secretario General, otras estructuras bajo su mando directo como: el Centro para la Prevención de Conflictos, el Departamento de Administración y Operaciones, la Unidad de Asuntos Estratégicos de Policía, la Unidad de Acción contra el Terrorismo y la Oficina del Coordinador de las Actividades Económicas y Medioambientales de la OSCE. Asimismo, el Secretariado posee una oficina auxiliar en Praga, que es la sede de sus archivos y depositaria de toda la información y documentación sobre la OSCE y de su antecesora, la CSCE; cabe señalar que se decidió mantener una delegación en la capital de la República Checa en “desagravio” por la decisión de trasladar la sede de la OSCE del praguense barrio de Malá Strana a Viena.
Aparte de ello, existen otras instituciones en el seno de la OSCE. Por ejemplo, la Asamblea Parlamentaria, formada por más de 300 parlamentarios procedentes de todos los Estados de la OSCE, que se reúne una vez al año y celebra otras sesiones y seminarios diversos a lo largo del curso político. Ejerce las funciones de “control parlamentario” de la organización y también desempeña una función importante en los procesos de observación de elecciones. Sus oficinas están en Copenhague pero sus reuniones no tienen una sede permanente.
Mientras, la Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos (OIDDH, u ODIHR por sus siglas en inglés), es una institución clave en el funcionamiento de la OSCE. Se ocupa de promover el respeto al Estado de Derecho, coordinar la vigilancia de elecciones y desarrollar las instituciones nacionales electorales, así como también brinda asistencia técnica a la sociedad civil y capacita al personal de la OSCE en materia de derechos humanos. Al fin de cada misión electoral eleva un informe al Consejo Permanente para su posterior estudio por parte de los Estados miembros. Su sede está en Varsovia. Finalmente, la OSCE posee otras muchas oficinas: el Alto Comisionado para los Derechos de la Minorías, con sede en La Haya; el Alto Representante para la libertad de los medios de comunicación; y una Corte de Conciliación y Arbitraje para resolver litigios, cuyas oficinas permanentes están en Ginebra y que es heredera del intento de “tribunal europeo de arbitraje y resolución pacífica de conflictos” que Suiza auspició en la CSCE.
La antigua CSCE se ha convertido en una organización internacional compleja, que se ocupa de un vasto territorio, concentrado principalmente en Norteamérica y “Eurasia”. Precisamente estas magnitudes geográficas son las que otorgan gran utilidad a la OSCE en escenarios a los que no llegan la OTAN o la UE. La OSCE pone en marcha todas sus decisiones gracias a una amplia red de misiones sobre el terreno, repartidas a lo largo del gran área de seguridad desde Vancouver a Vladivostok, muchas de ellas en “puntos calientes” y conflictivos, especialmente por cuestiones de raíz étnica. Por ejemplo, en el continente europeo está presente en prácticamente todos los países de los Balcanes, salvo Croacia, cuya Oficina en Zagreb cerró sus puertas en 2012. Pero la OSCE tiene su principal red de oficinas y misiones en el Cáucaso y Asia central. En el caso de la primera región, las oficinas están en Bakú (Azerbaiyán) y Yerevan (Armenia); igualmente, hay un Alto Representante de la Presidencia en ejercicio para el enquistado conflicto de Nagorno-Karabaj, región de mayoría armenia en territorio azerí, y cuya soberanía se disputan ambos países. Finalmente, en Asia central, una zona muy complicada tanto por la complejidad étnica como por la cercanía de países como Afganistán y Pakistán, la OSCE posee centros y oficinas en las capitales de los cinco países miembros –Turkmenistán, Kazajstán, Kirguizistán, Tayikistán y Uzbekistán-; destacan especialmente la Oficina de Enlace de la OSCE en Asia Central en Tashkent, la capital uzbeka, y las academias y centros de formación de personal policial de fronteras en Bishkek (Kirguizistán) y Dusambé (Tayikistán).
- ¿Qué hace la OSCE? ¿Cuáles son sus funciones?
Con la caída del Muro de Berlín y el final de la Guerra Fría, la OSCE se vio obligada a cambiar para sobrevivir al devenir de los tiempos, y pasó de ser una organización centrada en paliar las tensiones Este-Oeste a convertirse en una institución que adoptaba una nueva perspectiva también centrada en la seguridad, pero con un carácter más interior, enfocado en las personas. Como comentamos en el anterior artículo, la OSCE es una organización regional en el sentido del Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas, de carácter multilateral, con un enfoque global, cooperativo y multidimensional en materia de seguridad “blanda”.
La OSCE es “global” porque se ocupa de una amplia gama de cuestiones relacionadas con la seguridad, como veremos ahora; y es “cooperativa” porque todos sus países miembros gozan del mismo rango, precepto procedente del Acta de Helsinki -que proclamaba la “igualdad soberana de los Estados”- y, además, en su seno las decisiones se adoptan por consenso. Todos estos aspectos se encuadran en tres grandes “cestas” que, siguiendo las Comisiones que trabajaron en la Conferencia de Helsinki, afectan a la seguridad: la dimensión político-militar, la dimensión económico-medioambiental, y la dimensión humana. La primera se centra en la prevención de conflictos, el control de armas, la reforma militar de las Fuerzas Armadas de países miembros, los asuntos policiales, la gestión de fronteras y la lucha contra el terrorismo. En relación a la segunda, la OSCE promueve el desarrollo de una eficiente gestión pública y presta especial atención a los cambios medioambientales, porque éstos podrían constituir una “grave amenaza” para la seguridad humana. En tercer lugar, la dimensión humana se basa en el respeto por el Estado de Derecho, los Derechos Humanos y las libertades fundamentales; ello se desarrolla a través de programas varios en pro de la democratización, los procesos electorales, la igualdad de género, la tolerancia y la no discriminación, aspectos de los que se encargan la ODIHR, los altos representantes y determinados programas educativos, que constituyen también una parte integral de la labor de la Organización en la prevención de conflictos y su posterior rehabilitación. Igualmente, respetando el principio de “no injerencia en asuntos internos” procedente del Acta Final de Helsinki, la OSCE realiza intervenciones puntuales en los conflictos de carácter interno cuando así lo deciden sus Estados miembros, frecuentemente en asuntos de carácter étnico, como por ejemplo es el caso de Kosovo. Es especialmente activa también la labor del Alto Comisionado de la OSCE para las Minorías Nacionales, que desempeña una destacada labor de alerta temprana y de asesoramiento en caso de detectarse tensiones relacionadas con las cuestiones de minorías.
La OSCE ha sabido capitalizar su papel como gestor de conflictos y ha asumido un rol destacado en conflictos étnicos y en procesos electorales “sospechosos” que tuvieron lugar a finales de los 90, especialmente en la región de los Balcanes, en los que desarrolló una intensa participación sobre el terreno. El caso de Kosovo es quizás el más significativo, pues esta organización ha jugado un papel muy importante desde 1999 en la gestión “post-conflicto”, llevando a cabo diversas iniciativas para el establecimiento de un marco democrático, el reforzamiento de las instituciones y el respeto a los Derechos Humanos. Ha sido durante muchos años la mayor operación sobre el terreno de la organización. Las tareas para la democratización de Kosovo se han intensificado desde 2003, y han estado centradas en la construcción de una administración pública sólida, de una fuerte sociedad civil, de ayuda a la formación de policía, de apoyo a las comunidades y a la reconciliación ciudadana; igualmente, han pretendido estimular la participación, el retorno de los medios de comunicación, y el apoyo a los partidos políticos, entre las medidas más destacables. Igualmente, la OSCE mostró su intención de ofrecer su experiencia en transiciones a la democracia, reformas en la administración y buenas prácticas electorales, entre otros aspectos, a los países árabes de la cuenca del Mediterráneo que han atravesado la “Primavera árabe”, que sin ser miembros de pleno derecho, están asociados a la organización.
En definitiva, ¿cuáles han sido los principales “éxitos” de la OSCE? La primera de sus victorias ha sido sobrevivir a un contexto internacional cambiante y variable, que a partir de los 90 implicó un proceso de reconversión y de búsqueda de nuevos métodos de mantenimiento de la seguridad; y ha conseguido sobrevivir y al mismo tiempo convivir con un proceso de integración europea como el de la UE, y coexistir con una “rivalidad” más o menos directa en el área de la seguridad con la OTAN. Por supuesto, no se puede negar que el peso de la OSCE como actor internacional se ha resentido por esta metamorfosis del sistema internacional y de la competencia de otras organizaciones. Pero aún así, la OSCE ha mantenido la capacidad de “seducir” a nuevos Estados que han solicitado su ingreso en la organización a partir de 1992, cuando se incorporaron la mayoría de los países de Asia Central, y en 2012 hizo lo propio Mongolia, en Extremo Oriente, que se convirtió en el 57º país miembro.
3. España en la OSCE
¿Qué papel ha desempeñado España en la OSCE? Para empezar, formó parte activamente de la antecesora de dicha organización, la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), no sólo en sus inicios con la Conferencia de Helsinki, sino organizando la segunda reunión de seguimiento, la Conferencia de Madrid, que tuvo lugar en la capital de España entre 1980 y 1983. Asimismo, dicho Estado está, como el resto de países miembros, vinculado a la OSCE desde su fundación en 1994, año en el cual el Ministerio de Asuntos Exteriores decidió instalar en Viena una Representación Permanente que integra funcionarios diplomáticos y militares.
El apoyo del Gobierno de Madrid a la organización se ha plasmado de forma empírica a través de la participación de ciudadanos españoles en las denominadas “misiones sobre el terreno”. Un ejemplo fue la dirección de la Oficina de la OSCE en Zagreb, que hasta su cierre en 2012 estuvo dirigida por dos españoles, el embajador Jorge Fuentes y el coronel José Enrique Horcajada. Igualmente, personal civil y militar del Ministerio de Defensa ha participado en las misiones OSCE de Chechenia, Moldavia, Croacia, Georgia, Albania y Kosovo en calidad de observadores, al igual que voluntarios españoles han ayudado en las tareas de observancia electoral de la ODIHR.
En el año 2007, el entonces ministro español de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Miguel Ángel Moratinos, desempeñó el cargo de “presidente en ejercicio” de la OSCE, con el objetivo primordial de proporcionar a esta organización el impulso político necesario para que obtuviera una mayor presencia y competencias más importantes a nivel internacional. El resultado final de ese año de gran actividad para la diplomacia española se plasmó en el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de los entonces cincuenta y seis Estados miembros, que tuvo lugar en Madrid los días 29 y 30 de noviembre de 2007. Dicho Consejo fue trascendental porque en él se decidió una mayor implicación de la OSCE en Afganistán y se adoptó la “Declaración de Madrid sobre Medioambiente y Seguridad”, en la que se subrayaba por primera vez la importancia del medioambiente y las posibles consecuencias del cambio climático como factores claves para la seguridad. La Presidencia española de la OSCE en 2007 pasó prácticamente desapercibida en los medios de comunicación. Sin embargo, la participación de este país en dicha organización sigue siendo activa, jugando un papel importante en el desarrollo y análisis de las nuevas propuestas tendentes a fomentar la cooperación, el buen entendimiento y la confianza entre las partes.
4. Conclusión: hay vida más allá de la UE
Frente a las muchas opiniones que cuestionan la continuidad y la utilidad práctica de la OSCE, esta organización tiene aún un importante papel que jugar, sobre todo por dos razones: es la única institución de seguridad con alcance regional, al reunir a las cincuenta y siete naciones que abarcan geográficamente de Vancouver a Vladivostok, y tiene un mandato y estructura que le permite abordar un amplio rango de cuestiones, como las político-militares, las económicas y las humanas, respondiendo al concepto multidimensional de enfoque global de las cuestiones de seguridad y defensa.
Sin duda alguna, tiene dos retos históricos pendientes. El primero de ellos, una mayor implicación de los Estados miembros, los cuales realizan una escasa aportación presupuestaria que, en los tiempos actuales de crisis económica, obliga a la OSCE a hacer “milagros” con los medios humanos y materiales que posee, más aún tras los drásticos recortes sufridos en los últimos años. En segundo lugar, muchos Estados miembros incumplen sistemáticamente los principios fundamentales de la organización, especialmente en materia de respeto de los Derechos Humanos. Además, los países de la UE no se implican directamente en cooperar con la OSCE, para llevar a cabo el espíritu de la “Carta de Seguridad Europea” de Estambul, a pesar de la ayuda que ha prestado esta organización en los Balcanes a la ONU, a la OTAN y a la UE.
Los nuevos “caballos de batalla” se desarrollan en un área de seguridad vital para Europa: el Cáucaso y Asia Central. Estados Unidos defendió una mayor implicación en el área por parte de la OSCE, especialmente en Afganistán, a través de tareas de colaboración y apoyo; pero Moscú lo vetó. La Rusia de Putin se ha mostrado tradicionalmente crítica con la OSCE, a la que acusa de no actuar con neutralidad, tachándola de instrumento que utilizan los países occidentales para aumentar su influencia en el espacio ex soviético. Lejos quedan, pues, los tiempos en los que Gorbachov calificó a la antigua CSCE como la “casa común europea”.
Respondiendo a la pregunta inicial: ¿puede representar la OSCE una forma alternativa de construir Europa? ¿Hay vida más allá de la UE? La respuesta es que sí, pero con matices. La OSCE puede ayudar a construir Europa pero desde otro punto de vista: el de la seguridad global, en las tres dimensiones ya señaladas -político-militar, medioambiental y económica, y humana-. Europa afronta nuevos retos y amenazas. Y por sus distintos enfoques de la seguridad, la OSCE brinda a la región tanto un foro para la negociación y el diálogo político, como una plataforma para asociaciones multilaterales que realizan trabajo de campo. Por el momento, la UE tiene una gran cantidad de problemas internos a resolver por culpa de la crisis económica; y, pese a los progresos, no está desarrollando una auténtica Política Exterior y de Seguridad Común. Así pues, la OSCE, por su experiencia, puede ser un instrumento útil y complementario para los Veintiocho, en el marco de su política de seguridad común y de vecindad y a través de la “plataforma de seguridad cooperativa” pactada en Estambul en 1999.
Por tanto, la OSCE puede ayudar a “construir Europa” de una forma alternativa, con una seguridad cooperativa, intergubernamental, centrada en los problemas puntuales que afectan directamente a la seguridad del Viejo Continente en su propio territorio, o bien en zonas que le atañen indirectamente y está en su área de influencia, como el Cáucaso o Asia Central. Porque sí, hay vida más allá de la Unión Europa y existen otras opciones para “construir Europa” que no son tan mediáticas como las decisiones tomadas en Bruselas, o que creemos que no influyen directamente en nuestra vida cotidiana; pero son iniciativas que llevan a cabo tareas fundamentales para la paz y la estabilidad de nuestro continente, como la democratización, el fomento de la sociedad civil y el fin de las tensiones étnicas, etc., a través de importantísimos programas de formación y educativos. Sirvan estas líneas para dar a conocer un poco más la reservada pero importante labor que la OSCE desarrolla en su “espacio de seguridad”.
Francisco José Rodrigo Luelmo
Fuentes y bibliografía:
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/OSCE/Paginas/EspEnlaOSCE.aspx
http://www.defensa.gob.es/politica/seguridad-defensa/ambitos-actuacion/multilateral/osce/
GALBREATH, David J.: The Organization for Security and Co-operation in Europe, Abingdon, Oxon (UK)-New York (NY), Routledge, 2007.
RODRIGO LUELMO, Francisco José: “Un ejemplo de colaboración intergubernamental regional: la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa. Una perspectiva histórica, de Helsinki a Budapest (1972-1994)”, en AZCONA, José Manuel, TORREGROSA, Juan Francisco y RE, Matteo (eds.): Guerra y Paz. La sociedad internacional entre el conflicto y la cooperación, Madrid, Universidad Rey Juan Carlos/Dykinson, 2013, pp. 445-466.