Estamos a menos de dos meses de que se cumplan cinco años de la Decisión del Consejo para establecer la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE).

 Desde entonces, el SEAE ha dado sus primeros pasos, encontrándose con numerosas dificultades, entre las que no han sido menores la coincidencia en el tiempo con una gravísima crisis económica, la coexistencia con otros 28 servicios diplomáticos europeos (los de cada Estado miembro de la Unión) o lo relativo a la articulación sui generis del servicio, tanto por su composición interna (funcionarios de la Comisión, de la Secretaría del Consejo y diplomáticos nacionales) como por sus cometidos propios (apoyo tanto al Alto Representante, como al Presidente del Consejo Europeo, al Presidente de la Comisión y a la Comisión en sus funciones exteriores).

A pesar de estas dificultades, Catherine Ashton, primera en ostentar el cargo de Alta Representante que traía consigo el Tratado de Lisboa, y que le proporcionaba, además, la facultad de ser Vicepresidenta de la Comisión y, asimismo, presidir las reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores, se dedicó a intentar por todos los medios que la puesta en marcha del SEAE no fuese fallida. Y lo consiguió. El SEAE entraba en funcionamiento el 1 de enero de 2011, con el compromiso de ya a mediados de 2013 realizar una evaluación intermedia de su trabajo, con objeto de mejorar el instrumento. Así, el 29 de julio de 2013 se publicaba dicha evaluación, firmada por la propia Ashton. Unos meses más tarde, el 17 de diciembre de 2013, el Consejo aprobaba, durante la sesión del Consejo de Asuntos Generales, sus conclusiones sobre la evaluación en cuestión.

En paralelo, el Tribunal de Cuentas Europeo llevaba a cabo su propia investigación y evaluación del trabajo del SEAE, presentando sus resultados el 30 de junio de 2014, pocas semanas antes del relevo de Ashton por la actual Alta Representante, Federica Mogherini. En su trabajo, el Tribunal se mostraba bastante crítico con el SEAE, asegurando entre otras cuestiones, que “la instauración del SEAE fue precipitada, inadecuadamente preparada, y estuvo entorpecida por demasiadas limitaciones y unas tareas definidas sin precisión (…); que la eficiencia del SEAE se vio reducida por insuficiencias en el establecimiento de prioridades, en la organización y en la asignación de recursos, y los representantes especiales de la UE no se han integrado suficientemente (…); y que pese a que la coordinación con la Comisión y los Estados miembros, todavía era insuficiente para permitir al SEAE desarrollar su potencial”.

Ese potencial no se va a llevar a su máxima extensión hasta que no haya un compromiso claro por parte de la UE de “hablar con una sola voz” en materia exterior. Si bien es cierto que Ashton logró que durante su mandato algunos dosieres avanzaran, como la lucha contra la piratería en Somalia, las conversaciones nucleares con Irán, la mejora de relaciones con Birmania o incluso la firma del Acuerdo de normalización de relaciones entre Kosovo y Serbia, en otros casos el resultado fue más mediocre, debido en gran medida a la falta de consenso entre los Estados miembros.

Como ya señalábamos hace unos meses, es aquí donde entra la labor de Federica Mogherini, quien sustituyó a Ashton el otoño pasado. La Unión Europea no supo reaccionar ante el vendaval que llegó en forma de “Primaveras Árabes” en 2011, durante los primeros meses del SEAE. El único país que hoy está mejor que entonces es Túnez, siendo los casos más dramáticos y por distintas cuestiones, Egipto, Siria y Libia, de donde se están generando nuevos problemas que tiene que combatir la Alta Representante: los relativos a la crisis humanitaria del Mediterráneo. La respuesta a la crisis ucraniana tampoco fue contundente, y las relaciones desde entonces con Rusia distan mucho de encontrarse en un punto idóneo. Pero hay mucho más en el horizonte: los pasos adelante con Irán o Cuba, los avances en las negociaciones entre Kosovo y Serbia (y la política de cara a los Balcanes Occidentales en general), o el terrorismo de Daesh ocupan y van a ocupar al menos durante los próximos meses gran parte de la agenda de la UE en política exterior.

En el escenario internacional en el que se mueve la Unión Europea, el Servicio Europeo de Acción Exterior es un elemento extraordinario para complementar a las diplomacias nacionales y para ayudar a acercar los puntos de vista entre los distintos países. A lo largo de estos 5 años se han dado avances tanto en la consolidación interna del servicio como en algunos dosieres en particular. No obstante, se está muy lejos de llegar al potencial que tiene un servicio diplomático como el SEAE. Para responder a la pregunta del post, necesitaremos volver a los Estados miembros, auténticos actores del proceso de integración comunitario: ¿Quo vadis, SEAE? ¿Es nuestro horizonte esa única voz en política exterior?

*Este análisis fue publicado previamente en el Blog del Real Instituto Elcano el 1 de junio de 2015.

Salvador Llaudes