La transformación de las Delegaciones de la Comisión Europea en las actuales Delegaciones de la UE han sido uno de los cambios del Tratado de Lisboa para dar mayor coherencia a la acción exterior de la UE.

 Uno de los objetivos es convertirlas en espacios de donde los diplomáticos de los Estados miembros se coordinen e intercambien información.

Más allá de lo previsto en los Tratados, algunas delegaciones acogen ya embajadas nacionales así como a diplomáticos no residentes, empezando a aparecer el embrión del fenómeno conocido como la “Embajada Europea”: Delegaciones de la UE en las que la mayoría de Estados miembros co-ubican a sus embajadas, siendo la delegación responsable de la gestión de las instalaciones y los aspectos logísticos. Este modelo posmoderno de diplomacia implica una coordinación real en política exterior mediante sinergias entre los trabajadores, siendo las “Embajadas Europeas” un híbrido entre las Delegaciones de la UE y las actuales embajadas nacionales.

Estas están apareciendo en países donde apenas algunos Estados miembros tienen representación diplomática, especialmente en el África subsahariana. Allí, las delegaciones proporcionan soluciones rentables para acoger misiones diplomáticas de los Estados miembros. El caso extremo es el de Lesotho, donde la Delegación de la UE es la única representación diplomática europea presente con rango de embajada. La co-localización va en aumento y no por casualidad: la racionalización del gasto en política exterior fruto de la austeridad que vino tras la crisis económica ha llevado a muchos países a buscar compartir costes, infraestructuras y personal de apoyo. Este fenómeno comenzó un año después de la creación de las Delegaciones de la UE, cuando 12 Estados miembros solicitaron a la entonces Alta Representante, Catherine Ashton, maximizar la cooperación y coordinación entre las delegaciones y las embajadas nacionales, examinando la posibilidad de reparto de infraestructuras y puesta en común de los recursos disponibles. Hoy en día trece delegaciones acogen una o más embajadas nacionales, como la la de Abuja (Nigeria), que acoge a las embajadas italiana y holandesa. Esta práctica se está extendiendo rápidamente por el ahorro que implica, por facilitar la coordinación y por el aumento de la credibilidad y visibilidad de la UE como actor.

Si bien en el papel todas las delegaciones tienen las mismas competencias y funciones, en la realidad tenemos un servicio diplomático europeo a diferentes velocidades. La importancia de una delegación depende de factores como el nivel de desarrollo del país tercero o su importancia estratégica. Por ejemplo, a menos desarrollo más probable será la aparición de la “Embajada Europea”. Otro factor es la importancia comercial de un tercer país: cuanto mayor sea menor será la probabilidad de aparición de una “Embajada Europea”, aunque este factor presenta ambigüedad debido a los avances del mercado único y la política comercial común que hacen perder importancia económica a los Estados miembros en favor de la UE en su conjunto. Además, en algunos socios estratégicos de la UE, como en México, las embajadas de los Estados miembros han diseñado una división del trabajo en la elaboración de informes: la Delegación de la UE y las 21 embajadas nacionales presentes se han dividido el país sobre una base geográfica, haciéndose responsables cada una de una región y compartiendo después los informes en una base de datos común. En el caso de otros socios estratégicos, como China, esta colaboración es aún impensable: allí, las embajadas de paises como Alemania y Francia no están preparadas para intercambiar análisis políticos o económicos debido a la competición de sus empresas por contratos en diferentes sectores.

En países con alguna misión de la Política Exterior de Seguridad y Defensa, sea civil o militar, las delegaciones ponen en práctica las políticas dirigidas por la UE, lo que incluye informes de alto contenido político y de seguridad, clave para consolidar el papel diplomático de las Delegaciones de la UE y por tanto la aparición de las “Embajadas Europeas”.

Finalmente, otros factores que reforzarían la aparición de “Embajadas Europeas” son algunos proyectos legales como la Directiva relativa a las medidas de coordinación y cooperación para facilitar la protección consular de los ciudadanos de la Unión sin representación nacional en terceros países. Esta norma propone dar a las delegaciones el papel de coordinador consular, lo que puede ser un paso hacia una mayor protección a la ciudadanía de la UE. Algunos autores también destacan la posibilidad de que los Estados pequeños y medianos utilicen el artículo 20 del Tratado de Lisboa para reestructurar sus servicios diplomáticos nacionales y comunitarizar sus relaciones exteriores, proponiendo una unión diplomática y consular que localice sus servicios en las Delegaciones de la UE.

Legalmente, tanto los Tratados como la Decisión que crea el SEAE son claras: las Delegaciones de la UE no se han creado para competir o absorber embajadas nacionales, sino para apoyarlas. Sin embargo, muchos Estados miembros consideran que las delegaciones son útiles para mantener su influencia cuando cierran misiones nacionales, ya que permiten establecer en ellas a los conocidos como laptop diplomats a costes muy bajos, como el caso del Embajador finlandés en Bogotá, situado en un despacho de la Delegación de la UE en dicha ciudad. La co-ubicación en delegaciones fomenta la socialización entre diplomáticos nacionales y de la UE, incrementa el prestigio de la delegación y potencialmente promueve un cambio de mentalidad hacia la defensa del conjunto de los intereses europeos.

Cinco años después de la puesta en marcha de las Delegaciones de la UE, estas siguen aún en transición. El Tribunal de Cuentas Europeo ha evidenciado la falta de coordinación, intercambio de información y sinergias entre los Estados miembros y las delegaciones. No existe un solo prototipo de Delegación de la UE sino una compleja variedad de delegaciones que cumplen diferentes roles. Los Estados miembros están cerrando algunas embajadas y enviando laptop diplomats a Delegaciones de la UE al mismo tiempo que refuerzan sus embajadas en países grandes o en sus antiguas colonias. En este proceso, algunas delegaciones están adquiriendo tal relevancia que podrían convertirse en “Embajadas Europeas” de facto. Las primeras “Embajadas Europeas” están apareciendo en países en desarrollo, de poco interés estratégico y sin especial relevancia económica para la UE. Numerosas delegaciones, especialmente en el África subsahariana, están adquiriendo roles que van más allá de lo inicialmente previsto en el Tratado de Lisboa. Sin embargo, en las grandes potencias como China o países estratégicos con lazos coloniales importantes, como Argelia, las delegaciones no se están convirtiendo en “Embajadas Europeas” debido al interés de muchos Estados miembros en mantener relaciones directas con esos países. Queda por tanto mucho esfuerzo por hacer para que surjan unas “Embajadas Europeas” potentes y eficaces.

Enric-Sol Brines Gómez